مجلس العلاقات الخارجية| الدستور يُجيب ..من يتحكم في السياسة الخارجية الأمريكية؟

ترجمة بواسطة – بسام عباس

أدى فصل السلطات إلى نشوء قدر كبير من الجدل حول دور الرئيس والكونجرس في الشئون الخارجية، فضلاً عن القيود المفروضة على سلطات كل منهما، كما يوضح هذا الملف.

المقدمة
يوزع الدستور الأمريكي سلطات العلاقات الخارجية على كل من السلطتين التنفيذية والتشريعية. ويمنح بعض السلطات، كقيادة الجيش حصرًا للرئيس، فيما يمنح سلطات أخرى، مثل تنظيم التجارة الخارجية، للكونجرس، في حين لا يزال قسم آخر ينقسم بين الاثنين، أو ببساطة لا يوضح أيهما يتولى هذه السلطة.

أدى فصل السلطات إلى إثارة الكثير من الجدل حول دور الرئيس والكونجرس في الشئون الخارجية، وكذلك حول حدود سلطات كل منهما؛ ولذلك كتب الفقيه الدستوري "إدوارد س. كوروين" عام 1958: "الدستور، الذي يُعد فقط من منطلق ما يمنحه من سلطات مؤكدة تستطيع التأثير على قضية ما، هو دعوة للنضال من أجل الاستحواذ على توجيه السياسة الخارجية الأمريكية".

ويقول خبراء السياسة الخارجية: إن الرؤساء اكتسبوا السلطات على حساب الكونجرس في السنوات الأخيرة كجزء من نمط يميل فيه الفرع التنفيذي، في زمن الحرب أو الطوارئ الوطنية، إلى التغول على السلطات التشريعية.

الصدام في التصميم
إن لعبة شد الحبل الدورية بين الرئيس والكونجرس حول السياسة الخارجية ليست نتيجة ثانوية للدستور، بل هي أحد أهدافه الأساسية. حيث وزع القائمون على المشروع السلطة السياسية وفرض الضوابط والتوازنات لدرء الاستبداد الملكي الذي كان الملك البريطاني "جورج الثالث" يجسده. كما سعوا إلى معالجة أوجه القصور في مواد الكونفدرالية، التي اعتمدها الميثاق الوطني عام 1777، والتي اعتبرها الكثيرون شكلاً من أشكال الاستبداد التشريعي. وكتب "جيمس ماديسون"، النائب الأمريكي من ولاية فرجينيا، في الأوراق الفيدرالية: "إذا كان هناك مبدأ في دستورنا، وفي أي دستور حر، أكثر قداسة من أي دولة أخرى، فهو ما يفصل بين السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية".

ويقول العديد من العلماء إن هناك الكثير من الصدامات حول الشئون الخارجية؛ لأن الدستور غامض في هذه النقطة. ويقولون إنه لا يوجد تقسيم جوهري للعمل بين الفرعين السياسيين في الشئون الداخلية. ولأن السلطة القضائية، الفرع الثالث، كانت تمانع في تقديم شرح أكثر وضوحًا حول هذه التساؤلات، فمن المرجح أن تستمر المشاحنات الدستورية حول السياسة الخارجية.

صلاحيات الكونجرس
أوردت المادة الأولى من الدستور عددًا من سلطات الشئون الخارجية في الكونجرس، بما في ذلك "تنظيم التجارة مع الدول الأجنبية" و"إعلان الحرب" و"إنشاء ودعم الجيوش" و"والإبقاء على البحرية ودعمها"، و"وضع قواعد للحكومة وتنظيم القوات البرية والبحرية"، كما نص الدستور أيضًا على أن تكون سلطتان من سلطات الرئيس في الشئون الخارجية – إبرام المعاهدات وتعيين الدبلوماسيين – مرهونة بموافقة مجلس الشيوخ.

وإلى جانب ذلك، يمتلك الكونجرس سلطات عامة – "فرض الضرائب وجبايتها"، وسحب الأموال من الخزانة، وإعداد "جميع القوانين التي تكون ضرورية ومناسبة"، والتي تسمح إجمالاً للمشرعين بالتأثير على جميع القضايا الخارجية تقريبًا. فعلى سبيل المثال، أصدر الكونجرس الـ 114 (2015– 2017) قوانين حول مواضيع تتراوح من المراقبة الإلكترونية إلى فرض عقوبات على كوريا الشمالية، مرورًا بأمن الحدود وتهريب الأحياء البرية. وفي إحدى الحالات الجديرة بالاهتمام، قام المشرعون بتجاوز الفيتو الذي استخدمه الرئيس "باراك أوباما" لسن قانون يسمح لضحايا الهجمات الإرهابية الدولية بمقاضاة الحكومات الأجنبية.

كما يلعب الكونجرس دورًا إشرافيًا. حيث تسمح عملية الاعتمادات السنوية للجان الكونجرس بمراجعة موازنات وبرامج البيروقراطيات العسكرية والدبلوماسية الواسعة. حيث يجب على المشرعين التوقيع على أكثر من تريليون دولار في الإنفاق الفيدرالي في كل عام، والتي يتم تخصيص أكثر من نصفها للدفاع والبعثات الدبلوماسية. كما يمكن أن ينص المشرعون أيضًا على كيفية إنفاق هذه الأموال. فعلى سبيل المثال، منع الكونجرس مرارًا إدارة أوباما من استخدام الأموال لنقل المعتقلين من السجن العسكري في خليج جوانتانامو.

وللكونجرس سلطة واسعة لإجراء تحقيقات في السياسة الخارجية أو أية مخاوف تتعلق بالأمن القومي. تركزت التحقيقات مع كبار المسئولين في السنوات الأخيرة حول هجمات الحادي عشر من سبتمبر، وبرامج الاحتجاز والاستجواب التي نفذتها وكالة الاستخبارات المركزية، وهجوم عام 2012 على المنشآت الدبلوماسية الأمريكية في بنغازي بليبيا.

وعلاوة على ذلك، يتمتع الكونجرس بسلطة إنشاء أو إلغاء أو إعادة هيكلة وكالات السلطة التنفيذية، وهو ما كانت تقوم به في كثير من الأحيان بعد النزاعات أو الأزمات الكبرى. وفي أعقاب الحرب العالمية الثانية، أقر الكونجرس قانون الأمن القومي لعام 1947، الذي نتج عنه إنشاء وكالة الاستخبارات المركزية ومجلس الأمن القومي. وبعد هجمات 11 سبتمبر ، أنشأ الكونجرس وزارة الأمن الداخلي.

صلاحيات الرئيس
إن سلطة الرئيس في الشئون الخارجية، مثل جميع الشئون الأخرى، متأصلة في المادة الثانية من الدستور. فالميثاق يمنح الرئيس صلاحيات إبرام المعاهدات وتعيين السفراء بمشورة وموافقة مجلس الشيوخ (تتطلب المعاهدات موافقة ثُلثَي أعضاء مجلس الشيوخ الحاليين. كما تتطلب التعيينات موافقة أغلبية بسيطة).

كما يعتمد الرؤساء على بنود أخرى لدعم الإجراءات التي يتخذونها في سياستهم الخارجية، لا سيما تلك التي تمنحهم "السلطة التنفيذية" ودور "القائد الأعلى للجيش والبحرية". ومن هذه اللغة تنبثق مجموعة واسعة من السلطات "الضمنية". على سبيل المثال، من السلطة الصريحة لتعيين وتلقي سفراء تأتي السلطة الضمنية للاعتراف بالحكومات الأجنبية وممارسة الدبلوماسية مع الدول الأخرى بشكل عام. ومن سلطات القائد العام تأتي سلطات استخدام القوة العسكرية وجمع المعلومات الاستخباراتية الأجنبية.

كما يعتمد الرؤساء على السلطات القانونية. حيث أقر الكونجرس تشريعًا يمنح السلطة التنفيذية سلطة إضافية للعمل على قضايا محددة في السياسة الخارجية. فعلى سبيل المثال، يفوض قانون السلطات الاقتصادية في حالات الطوارئ (1977) الرئيس بفرض عقوبات اقتصادية على الكيانات الأجنبية.

كما يستشهد الرؤساء بسوابق الدعوى لدعم مطالبهم بالسلطة. وعلى سبيل المثال، ومن أبرز هذه الدعاوى حكمان أصدرتهما المحكمة العليا الأمريكية، وهما: الولايات المتحدة ضد شركة كيرتس رايت للتصدير (1936) و "يانجزتاون شيت" و"تيوب كومباني" ضد سوير (1952).
ففي الأولى، قررت المحكمة أن الرئيس "فرانكلين روزفلت" تصرف في إطار سلطته الدستورية عندما وجه اتهامات ضد شركة "كيرتس رايت للتصدير" لبيعها الأسلحة إلى باراغواي وبوليفيا في انتهاك للقانون الاتحادي. وكثيرًا ما يستشهد محامو الفرع التنفيذي بتفسير القاضي "جورج ساذرلاند" الموسّع لصلاحيات الرئيس في الشئون الخارجية في تلك القضية. حيث كتب نيابة عن المحكمة: "الرئيس هو" الجهاز الوحيد للحكومة الفيدرالية في مجال العلاقات الدولية". وأضاف: "فلديه– وليس للكونجرس– أفضل الفرص لمعرفة الظروف السائدة في الدول الأجنبية، ويكون هذا حقيقيًّا، خاصة في زمن الحرب".

وفي القضية الثانية، قضت المحكمة بأن الرئيس "هاري ترومان" خالف الدستور عندما أمر بالاستيلاء على مصانع الصلب الأمريكية خلال الحرب الكورية. وغالبًا ما يصف علماء قانونيون قضية "يانجزتاون" بأنها دفّتَي كتاب لقضية "كيرتس رايت" منذ أن أقرت الأخيرة بسلطة تنفيذية واسعة، بينما تصف القضية الأخيرة حدودًا لها. ويستشهد بقضية "يانجزتاون" في الإطار ثلاثي المستويات الذي قدمه القاضي "روبرت جاكسون" لتقييم السلطة الرئاسية..

الصراع بين الفروع
غالباً ما تتصارع الفروع السياسية على ملفات السياسة الخارجية، لا سيما عندما يكون الرئيس من حزب مختلف عن قيادة مجلس الكونجرس على الأقل. وغالبًا ما تؤدي القضايا التالية إلى حدوث صراع بينهما:

العمليات العسكرية: تنقسم سلطات خوض الحروب بين الفرعين. فالكونجرس وحده يمكن أن يعلن الحرب، غير أن الرؤساء أمروا القوات الأمريكية بالدخول في أعمال قتالية دون إذن من الكونجرس. في حين أن هناك اتفاقًا عامًا على أن الرؤساء يمكنهم استخدام القوة العسكرية لصد أي هجوم، إلا أن هناك جدلاً كبيرًا حول متى يمكنهم الشروع في استخدام القوة العسكرية وفقًا لصلاحياتهم. وحتى نهاية حرب فيتنام، سعى الكونجرس إلى تنظيم استخدام القوة العسكرية من خلال تفعيل قرار قوة الحرب ضد حق الفيتو للرئيس "ريتشارد نيكسون". ومنذ ذلك الحين، يشكّك محامو الفرع التنفيذي في أجزاء من دستورية القرار، وقد استهزأ به العديد من الرؤساء.

وفي عام 2001 ، أذن الكونجرس للرئيس "جورج دبليو بوش" باستخدام القوة العسكرية ضد المسئولين عن هجمات 11 سبتمبر. وفي عام 2002، وافق على إجراء عسكري أمريكي ضد العراق. لكن في السنوات الأخيرة، قال خبراء قانونيون من كلا الحزبين: إن على الرئيس الحصول على سلطات إضافية لاستخدام القوة العسكرية في ليبيا والعراق وسوريا.

ويمكن للكونجرس أيضًا استخدام "سلطة الانفاق" في كبح طموحات الرئيس العسكرية، لكن المؤرخين يشيرون إلى أن المشرعين لا يتخذون إجراءات في العادة حتى قرب نهاية النزاع. علاوة على ذلك، غالبًا ما يكره المشرعون أن ينظر إليهم الناخبون على أنهم يعرقلون تمويل القوات الأمريكية التي تقاتل في الخارج. ومع ذلك فخلال حرب فيتنام، مرر المشرعون العديد من التعديلات التي تحظر استخدام الأموال للعمليات القتالية في فيتنام والدول المجاورة. واتخذ الكونجرس تدابير مماثلة في الثمانينيات فيما يتعلق بنيكاراجوا، وفي التسعينيات مع الصومال.

المساعدات الأجنبية: رفض الرؤساء أيضًا محاولات الكونجرس لمنع المساعدات الاقتصادية أو الأمنية من الحكومات أو الكيانات ذات السجلات الضعيفة لحقوق الإنسان. فعلى سبيل المثال، وخلال إدارة أوباما، قال قادة عسكريون أمريكيون كبار إن القيود على المساعدات الأمريكية، رغم حسن نواياها، تعقّد أهداف السياسة الخارجية الأخرى، مثل مكافحة الإرهاب أو مكافحة المخدرات.

الاستخبارات: بدأ الكونجرس في حقبة السبعينيات بالمطالبة بدور أكبر في مراقبة الاستخبارات، لا سيما بعد أن كشفت لجنة الكنيسة عن انتهاكات الخصوصية التي ارتكبتها وكالة الاستخبارات المركزية الأمريكية، ومكتب التحقيقات الفيدرالي، ووكالة الأمن القومي. ومن ثَمَّ أصدر الكونجرس عدة قوانين تنظم جمع المعلومات الاستخباراتية وأنشأ لجانًا للإشراف على أنشطة السلطة التنفيذية 

 الاتفاقيات الدولية: وافق مجلس الشيوخ على أكثر من 1600 معاهدة على مر السنين، لكنه رفض النظر في العديد من الاتفاقيات. فبعد الحرب العالمية الأولى، رفض أعضاء مجلس الشيوخ معاهدة فرساي الشهيرة، التي تفاوض عليها الرئيس "وودرو ويلسون". وفي الآونة الأخيرة، قام ائتلاف صغير في مجلس الشيوخ بمنع التصديق على اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، رغم دعم كل من الإدارات الجمهورية والديمقراطية.

وقد دفعت العقبات السياسية المرتبطة بالمعاهدات– في بعض الأحيان– بالرؤساء إلى صياغة اتفاقيات رئيسية متعددة الجنسيات دون موافقة مجلس الشيوخ. وعلى سبيل المثال، اتفاقية باريس بشأن تغير المناخ، والاتفاقية النووية الإيرانية، اللتين تفاوض عليهما الرئيس أوباما، وهما ليستا معاهدتين. ويقول المحللون القانونيون: يمكن للرؤساء المستقبليين الانسحاب منها دون موافقة الكونجرس". ولا ينص الدستور على ما إذا كان الرؤساء بحاجة إلى موافقة مجلس الشيوخ لإنهاء المعاهدات.

التجارة: يمنح الدستور صراحة الكونجرس سلطة تنظيم التجارة الخارجية، بيد أن المشرعين منحوا الرؤساء سلطة خاصة للتفاوض على صفقات تجارية ضمن حدود ثابتة. وأصبح تجديد "المسار السريع" لهيئة تنمية التجارة أكثر إثارة للجدل في السنوات الأخيرة؛ حيث أصبحت الصفقات التجارية أكثر تعقيدًا وأصبحت المناقشات حولها أكثر حزبية.

الهجرة: إن الرؤساء ملزمون دستوريًا بتنفيذ قوانين الهجرة الفيدرالية، ولكن هناك جدل كبير حول مدى الحرية المخولة لهم بالتصرف حيال هذا. وقال العديد من المشرعين الجمهوريين: إن إدارة أوباما تجاهلت القانون عندما أنشأت برامج تحمي المهاجرين غير الشرعيين من الترحيل. ومن جانبها، قالت الإدارة إن لديها سلطة تقديرية واسعة لتقرير كيفية إنفاق موارد الحكومة الشحيحة على الإنفاذ.

وفي الآونة الأخيرة، قال العديد من المشرعين الديمقراطيين إن الرئيس "دونالد ترامب" تجاوز سلطته الدستورية والقانونية عندما حاول منع المسافرين من سبع دول ذات أغلبية مسلمة من دخول الولايات المتحدة.

المحاكم الممانعة
تنظر المحاكم الفيدرالية، بما في ذلك المحكمة العليا، من وقت لآخر في المسائل المتعلقة بسلطات الشئون الخارجية، ولكن هناك حدود صارمة حول متى تقوم بذلك.

أولاً: يمكن للمحاكم أن تنظر فقط في القضايا التي يمكن فيها للمدعي أن يثبت أنه قد تضرر جراء أفعال مزعومة قام بها شخص آخر، وأن يبرهن احتمال أن تقدم لهم المحكمة العدالة. فعلى سبيل المثال، في عام 2013، رفضت المحكمة العليا دعوى قضائية تطعن في دستورية برنامج للمراقبة الإلكترونية، حيث حكمت بأن المحامين والصحفيين وغيرهم ممن أقاموا الدعوى لم يكن لهم مكانة لأن الأضرار التي زعموا أنها لحقت بهم كانت افتراضية.

شكل آخر من أشكال الممانعة القضائية يتحول إلى عقيدة "المسألة السياسية"، حيث تتراجع المحاكم عن التمسك بمسألة دستورية رئيسية إذا رأى القضاة أن حلها هو الأفضل بالنسبة للرئيس أو للكونجرس.

فعلى سبيل المثال، في عام 1979، ناقشت المحكمة العليا ما إذا كانت ستستمع إلى قضية رفعها أعضاء في الكونجرس ضد إدارة الرئيس "جيمي كارتر". وزعم المشرعون أن الرئيس لم يستطع إنهاء اتفاقية الدفاع مع تايوان دون موافقة الكونجرس، ورفضت المحكمة القضية بعد أن وجد أغلبية القضاة أن القضية الأساسية هي "مسألة سياسية"، وبالتالي خارج نطاق تخصصها.

الاتجاهات والآفاق

لقد اكتسب الرؤساء مزيدًا من صلاحيات السياسة الخارجية على حساب الكونجرس في السنوات الأخيرة، لا سيما منذ هجمات 11 سبتمبر. ويتلاءم هذا الاتجاه مع النمط التاريخي الذي يميل البيت الأبيض فيه إلى تنحية الكابيتول هيل [البرلمان] جانبًا، خاصة في أوقات الحرب أو الطوارئ.

ويشير العلماء إلى أن الرؤساء يتمتعون بمزايا طبيعية كثيرة تفوق المشرعين، فيما يتعلق بقيادة السياسة الخارجية. وهذه المزايا تشمل: وحدة المنصب والقدرة على السرية والسرعة، وتفوق المعلومات. وفي هذا الإطار كتب كوروين الفقيه القانوني: "إن حكم التاريخ باختصار هو أن المضمون الموضوعي للسياسة الخارجية الأمريكية هو قوة منقسمة، مع انخفاض حصة الأسد عادة، على الرغم من أنها ليست دائمًا لصالح الرئيس".

ويقول بعض المحللين السياسيين: إن الكونجرس تخلى عن مسئولياته في السياسة الخارجية في السنوات الأخيرة، ملقين باللوم على المشرّعين في كلا الحزبين لعدم الوقوف بفاعلية في تدخّل إدارة أوباما عسكريًّا في ليبيا عام 2011، وفي سوريا ابتداءً من عام 2014. وعلى المشرعين أن يحذوا حذو الكونجرس ويقولون إنهم ركزوا على قضايا السياسة الخارجية منذ أواخر الستينيات وحتى أوائل التسعينات. وهكذا يمكن لواضعي السياسات أن يغيروا سلوك الفرع التنفيذي ببساطة عن طريق التهديد بمعارضة رئيس ما بشأن قضية سياسية خارجية معينة.
 

للإطلاع على الموضوع الأصلي .. اضغط هنا