مجلس العلاقات الخارجية| كيف تعمل ومتى تُستخدم.. ما هي العقوبات الاقتصادية؟

ترجمة بواسطة – آية سيد

تفرض الحكومات والهيئات متعددة الجنسيات عقوبات اقتصادية لمحاولة تغيير القرارات الاستراتيجية للجهات الفاعلة من الدول وغيرها التي تهدد مصالحهم أو تنتهك قواعد السلوك الدولية. ويقول المراقبين إن العقوبات كثيرًا ما يُساء فهمها ونادرًا ما تكون ناجحة في تغيير سلوك الدولة المستهدفة, بينما يزعم المؤيدون أنها أصبحت أكثر فاعلية في السنوات الأخيرة وتظل أداة سياسة خارجية ضرورية. لقد أصبحت العقوبات سمة مميزة للرد الغربي على عدة تحديات جيوسياسية, من ضمنها البرنامج النووي لكوريا الشمالية وتدخل روسيا في أوكرانيا.

ما هي العقوبات الاقتصادية؟
تُعرَّف العقوبات الاقتصادية على أنها انسحاب التجارة والعلاقات المالية المعتادة لأغراض السياسة الخارجية والأمنية. قد تكون شاملة, تحظر النشاط التجاري مع دولة بأكملها, مثل الحظر الأمريكي على كوبا, أو قد تكون موجهة, تمنع المعاملات من ومع شركات, أو جماعات, أو أفراد معينين.

منذ 11 سبتمبر, كان هناك تحول واضح تجاه العقوبات الموجهة أو ما يُسمى بالعقوبات "الذكية"، التي تهدف إلى تقليص المعاناة على المدنيين الأبرياء. تأخذ العقوبات أشكالًا متعددة, من ضمنها منع السفر, وتجميد الأصول, وحظر السلاح, وفرض قيود على رأس المال, وتخفيض المساعدات الأجنبية, وفرض قيود على التجارة.  

متى تُستخدم العقوبات؟
فرضت الحكومات الوطنية والهيئات الدولية (مثل الأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي) عقوبات اقتصادية لردع أو عقاب أو الضغط على الكيانات التي تعرّض مصالحهم للخطر أو تخالف قواعد السلوك الدولية. لقد كانت تُستخدم لدعم مجموعة من أهداف السياسة الخارجية, وتشمل مكافحة الإرهاب, ومكافحة المخدرات, وعدم انتشار الأسلحة, وتعزيز الديمقراطية وحقوق الإنسان, وحل الصراعات, والأمن السيبراني.

تُعدّ العقوبات إجراءً وسطيًا بتكلفة وخطورة أقل بين الدبلوماسية والحرب, في حين أنها شكل من أشكال التدخل. ربما يَعتبر صُناع السياسة تلك العقوبات ردًا على الأزمات الأجنبية عندما تكون المصلحة القومية ليست ضرورية أو حيث يكون العمل العسكري ليس مجديًا. يمكن أن يُصدر القادة عقوبات أحيانًا بينما يدرسون المزيد من الإجراءات العقابية. على سبيل المثال, فرض مجلس الأمن عقوبات شاملة على العراق بعد أربعة أيام من غزو صدام حسين للكويت في أغسطس 1990. لم يجيز المجلس استخدام القوة العسكرية حتى شهور بعدها.

ما هي عملية فرض العقوبات في الأمم المتحدة؟
بصفته الهيئة الرئيسية لإدارة الأزمات في الأمم المتحدة, ربما يرد مجلس الأمن على التهديدات العالمية عن طريق قطع العلاقات الاقتصادية مع الدول والمجموعات من غير الدول. يجب أن تحصل قرارات العقوبات على أغلبية أصوات المجلس دون فيتو من أي من الخمسة أعضاء الدائمين وهم: الولايات المتحدة, والصين, وفرنسا, وروسيا, والمملكة المتحدة. إن الأنواع الأكثر شيوعًا لعقوبات الأمم المتحدة, والتي تكون مُلزمة لجميع الدول الأعضاء, هي تجميد الأصول, ومنع السفر, وحظر السلاح.

تكون أنظمة عقوبات الأمم المتحدة تحت إدارة لجنة خاصة ومجموعة مراقبة، ويساعد الإنتربول بعض لجان العقوبات, لا سيما تلك التي لها علاقة بتنظيم القاعدة وطالبان, لكن الأمم المتحدة لا تمتلك وسيلة مستقلة للتطبيق وتعتمد على الدول الأعضاء, والتي يمتلك الكثير منها موارد محدودة وحافز سياسي منخفض. تقترح الأدلة المتناقلة أن التطبيق يكون ضعيفًا في كثير من الأحيان.

قبل 1990, فرض المجلس عقوبات على دولتين: رودسيا الجنوبية (1966) وجنوب أفريقيا (1977). إلا أنه منذ نهاية الحرب الباردة, استخدم المجلس العقوبات أكثر من عشرين مرة, مستهدفًا في أغلب الأحيان أطراف صراع داخلي, كما في الصومال, وليبريا, ويوغوسلافيا في التسعينيات. لكن بالرغم من هذا التعاون, تكون العقوبات مثيرة للانقسام في كثير من الأحيان, عاكسةً المصالح المتنافسة للقوى العالمية. على سبيل المثال, منذ 2011, عارضت روسيا والصين عدة قرارات لمجلس الأمن بخصوص الصراع في سوريا, بعض منها كان سيؤدي إلى عقوبات ضد نظام الرئيس بشار الأسد.  

ما هي عملية العقوبات في الاتحاد الأوروبي؟
يفرض الاتحاد الأوروبي عقوبات (تُعرف بين أعضائه بإجراءات تقييدية) كجزء من سياسته الخارجية والأمنية المشتركة. ولأن الاتحاد الأوروبي يفتقر إلى قوة عسكرية مشتركة, يعتبر الكثير من القادة الأوروبيين العقوبات أقوى أداة سياسة خارجية للاتحاد. يجب أن تحصل سياسات العقوبات على موافقة بالإجماع من الدول الأعضاء في مجلس الاتحاد الأوروبي, الهيئة التي تمثل قادته.

منذ بدايته في 1992, فرض الاتحاد الأوروبي عقوبات أكثر من ثلاثين مرة (بالإضافة لتلك التي تقرها الأمم المتحدة). يقول المحللون إن العقوبات الشاملة التي فُرضت على إيران في 2012 كانت نقطة تحول للاتحاد, الذي سعى في السابق لقصر العقوبات على أفراد أو شركات معينة. ربما تفرض الدول الفردية عقوبات أكثر قسوة بصورة مستقلة داخل سلطتها القضائية الوطنية.

ما هي عملية العقوبات في الولايات المتحدة؟
تستخدم الولايات المتحدة العقوبات الاقتصادية والمالية أكثر من أي دولة أخرى. قد تنشأ سياسة العقوبات إما في الفرع التنفيذي أو التشريعي. يبدأ الرؤساء العملية عن طريق إصدار أمر تنفيذي يعلن حالة طوارئ وطنية ردًا على تهديد أجنبي "غير عادي واستثنائي" مثل "انتشار الأسلحة النووية, والبيولوجية, والكيميائية" (الأمر التنفيذي 12938) أو "أفعال وسياسات حكومة الاتحاد الروسي فيما يخص أوكرانيا" (الأمر التنفيذي 13661).

هذا يعطي الرئيس سلطات خاصة (استنادًا إلى قانون الطوارئ الاقتصادية الدولية) لتنظيم التجارة فيما يتعلق بذلك التهديد لفترة عام واحد, إلا إذا قام بتمديده أو جرى إنهاءه بواسطة قرار مشترك من الكونجرس. (الأوامر التنفيذية قد تعدل العقوبات أيضًا.)

بصورة ملحوظة, معظم حالات الطوارئ التي تجاوزت الخمسين حالة التي جرى الإعلان عنها منذ أن وضع الكونجرس قيودًا على مدتها في 1976 تبقى سارية المفعول حتى اليوم, ومن ضمنها الحالة الأولى, التي أمر بها الرئيس جيمي كارتر عام 1979 فيما يخص إيران.

وقد مرر الكونجرس, من جانبه، التشريع الذي يفرض عقوبات جديدة أو يعدل عقوبات موجودة, وهو ما فعله في حالات كثيرة. في الحالات حيث يكون هناك سلطات قانونية متعددة, مثلما الحال مع كوبا وإيران, ربما تكون هناك حاجة لإجراء من الكونجرس وإجراء تنفيذي لتغيير أو رفع القيود. في يوليو 2017, مرر الكونجرس ووقع الرئيس دونالد ترامب  على مشروع قانون يضيف لقائمة العقوبات على روسيا, وإيران وكوريا الشمالية. إن مشروع القانون جدير بالملاحظة في أنه يحتاج أن يبرر الرئيس للمجلس التشريعي أي إنهاء للعقوبات.

في الغالب, يدير برامج العقوبات الأمريكية الـ26 الحالية مكتب مراقبة الأصول الأجنبية التابع لوزارة الخزانة, بينما الوزارات الأخرى, ومن ضمنها الخارجية, والتجارة, والأمن الداخلي, والعدل, ربما تلعب أيضًا دورًا جوهريًا. على سبيل المثال, يمكن لوزارة الخارجية أن تُصنِّف جماعة كتنظيم إرهابي أجنبي, أو تُصنف دولة كدولة راعية للإرهاب, وكلاهما له تداعيات. (تتولى وزارة الخارجية منع السفر أيضًا). وقد تساهم سلطات الولايات والسلطات المحلية، في نيويورك تحديدًا, في جهود التطبيق.

في 2017, كانت الولايات المتحدة تمتلك أنظمة عقوبات شاملة على كوبا وإيران والسودان وسوريا, بالإضافة إلى أكثر من اثني عشر برنامجًا آخر يستهدف الأفراد والهيئات المتعلقين بأزمات سياسية معينة أو يشتبه في ارتكابهم لأنواع معينة من السلوك الإجرامي, مثل الإتجار بالمخدرات. يضيف مكتب مراقبة الأصول الأجنبية (أو يحذف) خانات في قائمته السوداء التي تحوي أكثر من 6 آلاف فرد وشركة وجماعة. يتم حظر أصول أولئك الموجودين على القائمة, ويحظر على الأمريكيين, ويشمل ذلك الشركات الأمريكية وفروعها الخارجية, التعامل معهم.

كيف غيرت هجمات 11 سبتمبر سياسة العقوبات؟
بالتنسيق مع الحلفاء, أطلقت الحكومة الأمريكية جهدًا شاملًا لتحطيم البنية التحتية المالية التي تدعم الإرهابيين والمجرمين الدوليين. ركزت هذه الحملة على مداخل النظام المالي العالمي – البنوك الدولية – واعتمدت على مجموعة من السلطات الجديدة الممنوحة للوكلاء الأمريكيين في الأيام التي أعقبت الهجوم.

في 23 سبتمبر, وّقع الرئيس جورج دبليو بوش على الأمر التنفيذي رقم (13224) الذي منح مسئولي وزارة الخزانة سلطة واسعة النطاق لتجميد الأصول والمعاملات المالية الخاصة بالأفراد والكيانات الأخرى المشتبه في دعمهم للإرهاب. بعدها بأسابيع, منح بوش وزارة الخزانة سلطات واسعة (بموجب المادة 311 من قانون الوطنية أو باتريوت أكت الأمريكي) لتعيين السلطات القضائية الأجنبية والمؤسسات المالية على إنها "مصادر قلق أولي لغسيل الأموال". (من الملحوظ أن وزارة الخزانة تحتاج فقط لشك معقول – وليس بالضرورة أي دليل – لكي تستهدف الكيانات بموجب هذه القوانين).

يقول الخبراء إن هذه الإجراءات أعادت تشكيل البيئة التنظيمية المالية, ما رفع بدرجة كبيرة المخاطر على البنوك والمؤسسات الأخرى المشاركة في النشاط المثير للشبهات, حتى من دون قصد. إن مركزية نيويورك والدولار للنظام المالي العالمي تعني أن هذه السياسات الأمريكية لها أثر عالمي.

إن جزاءات مخالفة العقوبات قد تكون ضخمة من ناحية الغرامات, وخسارة الأعمال, والإضرار بالسُمعة. كانت السلطات الفيدرالية وسلطات الولايات صارمة في محاكمة البنوك في السنوات الأخيرة, حيث قامت بتسوية 15 قضية على الأقل بغرامات تتجاوز 100 مليون دولار منذ 2009. وفي تسوية قياسية, أُدينت أكبر جهة إقراض في فرنسا, بي إن بي باريبا, في 2014 بتشغيل مليارات الدولارات لكيانات كوبية وإيرانية وسودانية محظورة. فُرضت على البنك غرامة بقيمة 9 مليارات دولار تقريبًا – حتى الآن هي الأكبر في التاريخ – وخسر حق تحويل العملة الأجنبية إلى دولارات لأنواع معينة من المعاملات لمدة عام واحد.

بصورة مماثلة, أولئك الموصومون بتهمة غسيل الأموال على القوائم الأمريكية ربما يتكبدون خسائر فادحة. في سبتمبر 2005, صنّف مسئولو وزارة الخزانة بنك دلتا آسيا على أنه متورط في غسيل الأموال, زاعمين أن البنك الكائن في ماكاو كان "أداة مطيعة لحكومة كوريا الشمالية". في غضون أسبوع, سحب العملاء 133 مليون دولار, أو 34% من ودائع بنك دلتا آسيا. انتقلت أصداء الصدمة المالية عبر العالم, ما حث البنوك الدولية الأخرى على قطع العلاقات مع بيونج يانج.  

كتب جوان زاراتي, المسئول البارز في إدارة بوش الذي اشترك في جهود مكافحة الإرهاب, في كتابه حرب وزارة الخزانة (2013), "هذا النهج الجديد عمل عبر التركيز بشدة على سلوك المؤسسات المالية بدلًا من التركيز على إطار العمل الكلاسيكي للعقوبات. في هذا النهج الجديد, لا تكون قرارات السياسة التي تتخذها الحكومة مقنعة بنفس قدر حسابات المؤسسات المالية للامتثال المبني على المخاطر."

ما هي العقوبات التي تتجاوز حدود الدولة؟
على نحو تقليدي, تمنع العقوبات شركات ومواطني بلد أو منطقة ما من القيام بأعمال مع كيان محظور. (على عكس عقوبات الأمم المتحدة, التي تكون عالمية بطبيعتها). مع هذا, العقوبات التي تتجاوز حدود الدولة (التي تُسمى أحيانًا عقوبات ثانوية أو مقاطعة ثانوية) مُصممة لتقييد النشاط الاقتصادي لحكومات وشركات ومواطني بلاد ثالثة. نتيجة لذلك, تَعتبر الكثير من الحكومات هذه العقوبات انتهاكًا لسيادتها وللقانون الدولي.

في السنوات الأخيرة, واصل امتداد العقوبات الأمريكية إثارة غضب بعض الحلفاء المقربين. انتقدت قيادة فرنسا المحاكمة الأمريكية لبنك بي إن بي باريبا لكونها "غير عادلة" وألمحت إلى أنه ستكون هناك "عواقب سلبية" على العلاقات الثنائية والعلاقات الأمريكية – الأوروبية. قال وزير المالية الفرنسي ميشيل سابين: "إن تجاوز المعايير الأمريكية لحدود الدولة, والمرتبطة باستخدام الدولار, يجب أن تدفع أوروبا إلى الاستنفار لكي تدعم استخدام اليورو كعملة للتجارة الدولية".

هل تنجح العقوبات؟
يقول الكثير من الباحثين إن العقوبات, ولا سيما العقوبات الموجهة, يمكن أن تكون ناجحة جزئيًا على الأقل وينبغي أن تظل ضمن صندوق أدوات صناع السياسة الخارجية. ينبغي أن تأخذ تقييمات العقوبات الأمور التالية في الحسبان:
 تختلف حركيات كل حالة تاريخية بدرجة كبيرة. العقوبات الفعالة في حالة ما قد تفشل في حالة أخرى, بناءً على عوامل عديدة. إن برامج العقوبات ذات الأهداف المحدودة نسبيًّا مرجحة للنجاح أكثر من تلك ذات الطموحات السياسية الكبرى. وبالإضافة لذلك, ربما تحقق العقوبات التأثير الاقتصادي المنشود, لكنها ربما تفشل في تغيير السلوك. ألحقت عقوبات الأمم المتحدة على أفغانستان في 2000 خسائر كبيرة لكنها فشلت في دفع نظام طالبان لتسليم أسامة بن لادن.

 العقوبات كثيرًا ما تتطور مع مرور الوقت. إن التوضيح الكلاسيكي لذلك هو نظام العقوبات الأمريكي على إيران، وباستثناء فترة وجيزة في الثمانينيات, فرضت واشنطن عقوبات على طهران منذ احتجاز الرهائن الأمريكية في 1979. إلا أن نطاق هذه الإجراءات والمنطق وراءها تغيّر تغييرًا هائلًا.

 يمكن تحديد العلاقات المتبادلة فقط, وليس العلاقات السببية. على سبيل المثال, يعتقد الكثيرون أن عقوبات الأمم المتحدة المفروضة على ليبيريا في 2003 ساعدت في انهيار نظام تشارلز تايلور, لكن أي عدد من العوامل الداخلية والدولية كان سيلعب أدوارًا أكثر حسمًا.

 المنفعة النسبية للعقوبات هي ما يهم وليس ما إذا حققت أهدافها أم لا. العقوبات الأمريكية – الأوروبية على روسيا ربما لا تنهي الأزمة في أوكرانيا, لكن مسارات العمل الأخرى, ومن ضمنها التراخي, ربما كانت ستؤدي لنتائج أسوأ (وتكلفة أكبر). في بعض الحالات, ربما يكون القصد من العقوبات هو التعبير عن الخزي.

في الوقت نفسه, يذكر الخبراء أفضل الممارسات في تطوير سياسة العقوبات:
 تطوير نهج متكامل. الاستراتيجية الفعالة كثيرًا ما تربط الإجراءات العقابية, مثل العقوبات والتهديد بالعمل العسكري, بمحفزات إيجابية مثل المساعدة المالية. يشير البعض إلى استراتيجية ليبيا التي اعتمدتها الولايات المتحدة وحلفاؤها في أواخر التسعينيات والعقد الأول من الألفية الثانية.

 تحديد أهداف يمكن تحقيقها. من المرجح أن تفشل العقوبات التي تهدف إلى تغيير النظام أو التي لا تتيح للهدف ملاذًا سوى ما يعتقد أنه انتحار سياسي. يستشهد الكثيرون بالحظر الأمريكي على نظام كاسترو على أنها رواية تحذيرية.

 بناء دعم متعدد الأطراف. كلما زاد عدد الحكومات التي توقع على وتطبق العقوبات, كان هذا أفضل,  لا سيما في الحالات التي يتمتع فيها الهدف بالتنويع الاقتصادي. إن العقوبات على نظام التمييز العنصري في جنوب أفريقيا في الثمانينيات, أو العراق تحت حكم صدام حسين في التسعينيات, أو على إيران وروسيا اليوم لم تكن ستصبح بهذه القوة دون الدعم متعدد الأطراف.

 المصداقية والمرونة. يجب أن يعتقد الهدف بأن العقوبات ستزيد أو تقل بناءً على سلوكه. في 2012, ردت إدارة أوباما على الإصلاحات السياسية الكبرى في ميانمار بتخفيف بعض القيود المالية والاستثمارية. لقد أنهت برنامج العقوبات في 2016.

للإطلاع على الموضوع الأصلي .. اضغط هنا